Yatırım Teşvik Rejiminin Hukuksal Boyutu

Bu makalenin amacı, “yatırım teşvik rejiminin hukuksal boyutu” konusunda yargı kararları eşliğinde detaylı bir inceleme yapılmasıdır. Yatırım teşvik belgesinin alınmasını müteakip ortaya çıkan hukuki ihtilafların çözümüne yönelik, yatırım teşvik davası ve davalara konu Danıştay içtihatları bu bağlamda detaylandırılacaktır.

Yatırım Teşvik Rejiminin Anayasal Dayanağı Nedir?

Yatırım teşvik rejiminin işleyişi, kaynağını Anayasa’dan alması yönüyle dikkate değerdir. Gerçekten de Anayasa’nın 166’ncı maddesinde, “Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayinin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir.

Planda milli tasarrufu ve üretimi artırıcı, fiyatlarda istikrar ve dış ödemelerde dengeyi sağlayıcı, yatırım ve istihdamı geliştirici tedbirler öngörülür; yatırımlarda toplum yararları ve gerekleri gözetilir; kaynakların verimli şekilde kullanılması hedef alınır. Kalkınma girişimleri, bu plana göre gerçekleştirilir.” hükmüne yer verilmiştir.

Yatırım Teşvik Rejimi Kapsamındaki Genel Düzenleyici İşlemler Nelerdir?

Genel olarak, “genel düzenleyici işlemler” genel ve kişilik dışı nitelikte olan tek yanlı idari işlemler olarak nitelendirilmektedir. Bu türden düzenlemeler herkese yöneliktir ve “kişilik dışı” olarak nitelendirilir. Bir başka ifadeyle, “kural işlemler” olarak da adlandırılırlar. İdare bu işlemlerle kurallar koyarak hayata geçirmektedir. Kanun hükmünde kararnameler, kararlar, tüzükler, yönetmelikler ve tebliğler genel düzenleyici işlemlerin en iyi örneklerindendir.

Türkiye’de yatırım teşvik rejiminin ana dayanağı, 15.06.2012 tarih ve 2012/3305 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar’dır. Sözü edilen Karar’ın 1. maddesinde, bu Kararın amacının; kalkınma planları ve yıllık programlarda öngörülen hedefler doğrultusunda tasarrufların katma değeri yüksek yatırımlara yönlendirilmesine, üretim ve istihdamın artırılmasına, uluslararası rekabet gücünü artıracak ve araştırma geliştirme içeriği yüksek bölgesel yatırımlar ile stratejik yatırımların özendirilmesine, uluslararası doğrudan yatırımların artırılmasına, bölgesel gelişmişlik farklılıklarının azaltılmasına, kümelenme ve çevre korumaya yönelik yatırımlar ile araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin desteklenmesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi olduğu belirtilmiştir.

Anılan Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar’ın uygulanmasına ilişkin usul ve esasları tespit etmek amacıyla Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın Uygulanmasına İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2012/1) hazırlanmış ve 20/06/2012 tarihli ve 28329 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur. Söz konusu Tebliğ’in “Teşvik belgesi” başlıklı 3. maddesinde, “(1) Teşvik belgesi, yatırımın karakteristik değerlerini ihtiva eden, yatırımın bu değerler ve tespit edilen şartlara uygun olarak gerçekleştirilmesi halinde üzerinde kayıtlı destek unsurlarından istifade imkanı sağlayan bir belge olup Kararın amaçlarına uygun olarak gerçekleştirilecek yatırımlar için düzenlenir” hükmüne yer verilmiştir.

Yatırım Teşvik Rejimi Kapsamındaki Genel Düzenleyici İşlemlere Nerede ve Hangi Sürede Dava Açılabilir?

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7’nci maddesinde yatırım teşvik davası açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.

Yatırım teşvik rejimi kapsamında, önde gelen genel düzenleyici işlemler olarak özellikle tebliğ değişiklikleri ihtilaf konusu yapılabilmektedir. Danıştay Kanunun 24’üncü maddesi uyarınca “Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere” Danıştay nezdinde dava açılabildiğinden, yatırım teşvik belgesi kapsamında çıkarılan Tebliğlere ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay’da dava açılabilecektir.

Örneğin Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın Uygulanmasına İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2012/1)’de, yatırım teşvik belgesi müracaatı tarihinden önce yurt dışından temin edilmiş olan güneş panellerinin de yatırım teşvikten yararlandırılmayacağı yolunda değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2016/2)’ in 2’nci maddesinin iptali istemiyle E:2017/208 kayıtla dava açılmıştır.

Davacı, güneş enerjisi sistemi sektöründe faaliyet gösteren davacı, iptali istenen hükümle kaldırılan teşvik dikkate alınarak, proje geliştirilirken anılan teşvikten yararlanılacağı öngörüsü ile güneş enerjisi santrali (GES) projesinin hayata geçirilebilmesi ile ilgili tüm maliyetler hesap edilerek yatırım yapıldığı ve çağrı mektubu almaya hak kazanıldığı, yurt dışından ithal olunacak güneş panellerine uygulanacak yatırım teşviklerinin de göz önünde tutulduğu, dava konusu edilen düzenlemenin, GES başvurusu yapmış olan veya çağrı mektubu alan yatırımcıyı kapsamaması ve bir geçiş hükmü de taşıması gerekir iken, böyle bir düzenleme yapılmamasının, haklı beklenti, idari istikrar ve hukuk güvenliği ilkelerine aykırılık teşkil ettiğini ileri sürmüştür.

Danıştay Onuncu Dairesi, 29.11.2021 tarih ve K:2021/5871 sayılı kararıyla; 27/08/2016 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 2016/3 sayılı Tebliğ ile dava konusu 2016/2 sayılı Tebliğin yayım tarihinden önce güneş panellerine yönelik başlamış yatırımlar için teşvik belgesi düzenlenmesi taleplerinin değerlendirmeye alınacağı yolunda bir geçiş hükmü getirilerek yatırımcılar yönünden ortaya çıkabilecek mağduriyetlerin giderilmesinin amaçlandığını vurgulamıştır. Bu haliyle, “haklı beklenti” ilkesine aykırı bir durumun veya hak kaybının oluşmadığı anlaşılmakla davacının bu konudaki iddialarına itibar edilmediği gerekçesiyle dava reddedilmiştir.

Yatırım Teşvik Rejimi Kapsamındaki Bireysel İşlemlere Yönelik Örnek Bir Dava

Örneğin Trabzon’da Hidroelektrik Santrali yapım işi nedeniyle kullanılan krediye ilişkin olarak faiz desteğinden yararlanma istemiyle Ekonomi Bakanlığı Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğüne yapılan başvurunun, yatırım teşvik belgesindeki yatırımın bitiş tarihinin 07/02/2011 olduğu, Bakanlıkları ile kredi kullanılan banka arasında imzalanan faiz desteğine ilişkin protokolde yer alan “yatırım süresi bitmiş teşvik belgesi kapsamında ilk kez yapılacak talepler için faiz desteği uygulanmaz” hükmü uyarınca, faiz desteğinden yararlandırılmasının mümkün olmadığından bahisle reddine ilişkin Teşvik Uygulama ve Yabancı Sermaye Genel Müdürlüğü işleminin iptali istemiyle dava açılmıştır.

İşbu davada, ilgili Şirket tarafından yatırım süresi bittikten (yatırım tamamlandıktan) sonra faiz desteğinden yararlanma talebinde bulunulduğu, davalı idare ile davacı Şirketin kredi kullandığı Kalkınma Bankası arasında faiz desteğinin uygulanmasına ilişkin olarak 13/04/2010 tarihinde imzalanan protokolün 7. maddesi ile yatırım süresi bitmiş teşvik belgesi kapsamında ilk kez yapılacak talepler için faiz desteğinin verilmeyeceği hususu açıkça kurala bağlandığından, davacı Şirketin faiz desteğinden yararlanma talebinin reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle reddeden Danıştay Onuncu Dairesi kararı, İdari Dava Daireleri Kurulunun 28.2.2022 tarih ve Esas No: 2021/2383, Karar No: 2022/671 sayılı kararıyla aşağıdaki gerekçeyle bozulmuştur:

İdari Dava Daireleri Kurulunun 28.2.2022 tarih ve Esas No: 2021/2383, Karar No: 2022/671 sayılı kararıyla

Uyuşmazlıkta, 2006/10921 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar’ın 17. maddesinin 1. fıkrası uyarınca teşvik belgesinde öngörülen destek unsurlarının ilgili kurum ve kuruluşlar tarafından uygulanmasının zorunlu olduğuna yönelik açık hüküm nedeniyle, yararlanılacak destek unsurları içerisinde faiz desteğinin de yer aldığı yatırım teşvik belgesi kapsamındaki Trabzon İli, … İlçesi, … Hidroelektrik Santrali yapım işinin, tarafına faiz desteği uygulanacağı haklı beklentisiyle davacı Şirket tarafından anılan belgede belirlenen süre içerisinde tamamlandığı, ancak faiz desteğinden yararlandırılma talebiyle yapılan başvurunun, yatırım sürecinin devam ettiği esnada davalı idare ile davacı Şirketin kredi kullandığı banka arasında imzalanan 13/04/2010 tarihli protokol ile getirilen, yatırım süresi bitmiş teşvik belgesi kapsamında ilk kez yapılacak talepler için faiz desteğinin uygulanmayacağına yönelik kural uyarınca reddedildiği anlaşılmaktadır.

Her ne kadar, 2006/3 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın Uygulanmasına İlişkin Tebliğ’in 20’nci maddesinin 3’üncü fıkrası uyarınca, bankalarca yapılacak işlemlere ilişkin esaslar, Müsteşarlık ile Banka arasında imzalanan protokol ile belirlenecek ise de, protokol ile getirilecek kuralın, yatırımların desteklenmesi amacıyla Devlet tarafından yapılacağı belirtilen yardımların tarafına uygulanacağı beklentisiyle yatırım yapan kişilerin haklı beklentisini sonuçsuz bırakacak şekilde öngörülemez yeni bir kural niteliğinde olmaması gerekmektedir.

Bu durumda, teşvik belgesinde öngörülen destek unsurlarının ilgili kurum ve kuruluşlar tarafından uygulanmasının zorunlu olduğuna yönelik açık hüküm ve yararlanılacak destek unsurları içerisinde faiz desteğinin de yer aldığı yatırım teşvik belgesi kapsamındaki yapım işinin davacı Şirket tarafından anılan belgede belirlenen süre içerisinde tamamlanması karşısında; teşvik mevzuatında öngörülen amacın gerçekleştiği ve davacının oluşan haklı beklentisi kapsamında kullandığı krediler için (yatırım teşvik belgesindeki yatırımın başlangıç ve bitiş tarihleri arasındaki -07/02/2008–07/02/2011- dönemde kullandığı krediler) faiz desteğinden yararlandırılması gerektiği sonucuna varılmış olup, faiz desteğinden yararlandırılma talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamıştır’.